【政府采购电子卖场系列谈】政府采购电子卖场的政策依据（一）
时间：2019-09-11 访问量：1522
政府采购电子卖场是执行协议供货和定点采购业务的电子化平台，其政策依据就是协议供货制度。自2002年财政部推行协议供货制度以来，这项制度从早期因高效、规范且采购人满意度高而备受好评，到后来被贴上“价格高、效率低”的标签而风光不再，从被业内人士视为集中采购的主要实施方式之一，到人们要求彻底改变现行协议供货与市场脱节的状况，褒贬不一，毁誉参半。《政府采购法》《政府采购法实施条例》均未涉及协议供货制度，财政部2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称18号令）第六章附则对协议供货制度进行了简单的规定。2013年，时任财政部副部长刘昆在全国政府采购工作会议上指出，财政部正在拟定《协议供货管理办法》。2017年修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）中已不再出现关于协议供货采购和定点采购的任何字眼。时至今日，财政部也还尚未出台有关协议供货制度的规范性文件。
虽然法律法规、规范性文件并未对协议供货制度作出专门规定，这项制度却在近20年的政府采购实践中做出了重要贡献。任何一项制度都不可能是完美无缺的，而一项制度能够存在近20年，一定有其不可替代的价值和作用，协议供货制度即是如此。协议供货制度到底出了什么问题？是这一制度的问题还是政府采购制度的问题？是协议供货制度本身存在缺陷，还是协议供货实践偏离了方向？是人的主观能动性发挥不够，还是技术手段尚未充分利用？推进政府采购电子卖场改革，就必须以问题为导向，系统梳理协议供货制度的发展历程，正确看待其演进中出现的问题，科学预判其未来的发展趋势。
协议供货制度最早由财政部在中央单位推行，梳理财政部公开发布的文件和财政部领导讲话中关于协议供货制度的内容，可以对这一制度的发展历程进行系统、整体的把握。
2002年3月，财政部发布《关于中央单位2002年计算机和打印机采购有关事宜的通知》（财库［2002］13号，以下简称13号文），明确了推行协议供货制度的目的、缘由及具体内容。其目的是“为了进一步推进中央单位政府采购工作，减少重复招标，方便单位采购，降低采购成本，提高采购效率”，其缘由是“借鉴国际通行做法和总结去年试点经验”，也就是说，协议供货制度在2001年进行了试点，其内容是“通过统一公开招标定产品、定价格、定服务、定期限，并以财政部文件形式将中标供应商的协议供货承诺书及相关内容印发中央单位执行”。定产品、定价格、定服务、定期限这“四定”是协议供货制度的核心要素。“四定”和协议供货承诺书形成的“四定一协议”成为协议供货制度的主要特征。13号文还指出，“实行政府采购协议供货制度是加强中央单位经常性采购项目管理的有效方式，本次采购活动是推行这一制度的首次探索”，即协议供货制度于2002年3月在中央单位正式实行。
2002年5月，《财政部关于印发〈中央单位2002年政府采购计划〉的通知》（财库［2002］27号）指出协议供货制度是政府采购的组织形式，并详细列明了协议供货制度的范围，主要是“跨部门的通用商品，如商用计算机、打印机、复印机、公务用车、复印纸等，具体范围视情况而定”。其中，公务用车是技术和规格统一的通用商品，但不是小额零星商品。
2002年6月，《中央单位2002年复印机采购通知》（财库［2002］36号）明确，中央单位2002年复印机采购执行协议供货制度，同时明确中央单位主管部门以及各系统的中央单位可以联合组织批量采购，并通过谈判获得规模效益。中央单位可联合组织批量采购是批量采购的早期形式，从这一文件可知，这里的批量采购是建立在协议供货制度上的批量采购。
2002年11月，在全国政府采购工作会议上，时任财政部副部长肖捷在讲话中指出：“为了解决经常性采购项目重复采购、成本高、工作效率低、用户缺乏自主权等问题，中央单位对计算机、打印机和复印机实行了政府采购协议供货制度。”协议供货制度能够解决用户缺乏自主权的问题，即采购人可以自选中标品牌和中标产品，这也是协议供货制度的重要特点。
2003年4月，《财政部关于进一步做好中央单位2003年政府采购工作有关问题的通知》（财库［2003］19号）明确，在政府集中采购活动中，要广泛采用政府采购协议供货采购方法，同时积极探索其他规范简便的采购方法，缩短采购周期，及时满足最终用户的需求。这里将协议采购作为一种采购方法。
2003年6月，《财政部关于中央单位政府采购工作中有关执行问题的通知》（财办库［2003］56号）指出，“凡是以政府采购协议供货制度形式进行的政府采购项目，其适用范围为所有中央单位”，明确了适用协议供货制度的采购人范围。
2004年4月，在中央国家机关政府集中采购工作会议上，时任财政部国库司副司长周成跃在讲话中对协议供货制度做了详细论述。他指出：“要改进采购方法，推广协议供货制度，这是提高政府集中采购效率的关键。中央国家机关政府集中采购项目多，人手少，必须提高单次招标的效果，通过一次招标为有共同需求的各单位确定中标供应商和中标产品，并在一定时间期限内允许有此需求的单位直接向中标供应商采购。这种采购方法已成为国际潮流，国外称为‘长期供货合同’或者‘协议合同’，我国叫做‘协议供货制度’，从2002年在中央单位试行，目前被地方广泛采用。这些年来的实践表明，实行协议供货制度，实现了效益和效率的有效结合，既规范又灵活，得到了采购单位的高度肯定。”由此可知，从2001年试点、2002年推行，到2004年受到肯定，协议供货制度初期在提高采购效率方面发挥了重要作用，得到了普遍认可。周成跃也指出了协议供货实践中各方的职责，即“采购中心集中力量招标并公布中标结果，财政部提出执行要求，各单位按财政部要求自行选择中标供应商或中标产品，采购合同分别报财政部和采购中心备案，分别作为拨款审核和政府集中采购统计的依据。这种机制各方面职责清晰，各显专长，有合作，也有制约，方便快捷，起到了事半功倍的效果”。关于价格问题，周成跃明确指出：“要把中标价格作为最高限价，为解决协议期内价格变化问题，采购单位要在竞争基础上，就价格进行再谈判，确定具体中标产品。”实际上，这里明确了协议供货成交价格的责任主体是采购人。
2004年6月，《关于认真贯彻落实〈中央预算单位2004年政府集中采购目录及标准〉的通知》（财库［2004］34号）明确，“集中采购机构要提高采购效率，凡是适合协议供货的货物项目，都要采用协议供货采购形式，凡是服务项目都要采取定点形式。尚未纳入协议供货和定点范围的采购项目，集中采购机构要尽快完成采购活动。”可见，在协议供货早期，一项重要工作就是要不断扩大范围。该文件同时指出，“协议供货采购项目的中标价格是协议有效期内的最高限价，中央单位在选购时，可以就价格与供应商进行协商，并与价格合理的供应商签订采购合同。”这里明确了协议供货的价格是最高限价，而不是必须执行的采购价格。
2004年7月，《财政部关于印发〈中央单位政府采购管理实施办法〉的通知》（财库［2004］104号）对协议供货和定点采购相关工作的审批备案以及采购结果的公告作出明确规定，同时指出，“中央单位采购协议供货或定点采购项目，一次性采购批量较大的，应当与中标供应商就价格再次谈判或询价”。这表明，在协议供货基础上如果形成批量，应和中标供应商进行批量谈判，这也是批量采购的一种具体实现形式。
《中央单位政府采购管理实施办法》的发布，标志着协议供货制度经过3年实践发展和政策完善，已在中央单位执行中基本定型。
2004年8月，18号令正式颁布。其第六章附则第八十五条规定，“政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准。协议供货采购和定点采购的管理办法，由财政部另行规定。”虽然只有短短两句话，却是协议供货制度在政府采购部门规章中最重要的一次体现。18号令是对整个政府采购领域的规定，也就是说，无论是中央还是地方，都应按照其规定执行协议供货制度，协议供货制度也由此得以确立。
2004年12月，在全国政府采购工作会议上，时任财政部副部长肖捷在讲话中指出：“集中采购要从提高专业水平和熟练程度入手，尽可能采取像协议供货这种既规范又高效、采购人又满意的‘一举三得’的办法，要加快研究电子化政府采购的相关事项，切实从管理和操作两个层面上提高采购效率，实现规范与效率的同步提高。”这次会议明确提出了推行电子化采购，而电子化采购系统中的电子订货系统、电子合同系统、电子支付系统等都是后来电子卖场建设的重要内容。
2002年、2003年和2004年是协议供货制度从试行到成型的重要时期，尤其是18号令的颁布，使协议供货制度得以正式确立。从财政部相关文件和主管领导的讲话中可以看出，《政府采购法》实施初期，在依法采购、注重规范的基础上，扩大采购规模是首要任务。而注重采购程序的规范，可能会忽略采购效率。在此背景下，协议供货制度应运而生，不仅降低了成本，提高了效率，还保证了采购人拥有自选中标商品的权利，有效化解了矛盾。
2007年1月，《中央单位政府集中采购管理实施办法》（财库［2007］3号）对中央单位执行协议供货制度的相关工作作出系统、明确的规定，并指出“政府集中采购目录中规格及标准相对统一，品牌较多，日常采购频繁的通用类产品和通用的服务类项目，可以分别实行协议供货采购和定点采购”，财政部的职责是“负责对协议供货或定点采购的管理、执行要求和处罚等作出规定”，集中采购机构的职责是“确定和公告协议供货和定点采购中标货物、服务项目目录和供应商名单”，项目实施中“应当根据协议约定对实施情况进行跟踪和市场调查，督促中标供应商按照协议规定履行价格和服务承诺”。
《中央单位政府集中采购管理实施办法》的发布，标志着协议供货制度在中央单位的推行进入成熟阶段。虽然财政部并未针对协议供货制度制定专门的文件，但散落在各规范性文件中的关于协议供货制度的内容已相对清晰和完善。
当协议供货制度进入成熟阶段，前期的“光环”逐渐退去，价格虚高、供货周期较长等问题逐渐暴露出来。为解决这些问题，财政监督管理部门和集中采购机构不断进行实践探索，力图在平衡诸多矛盾中寻找新的路径。政府采购电子卖场作为协议供货的执行平台，被人们寄予厚望。
2008年12月，时任财政部部长助理张通在出席“改革开放30年，中国政府采购高峰论坛2008”的讲话中指出：“现在协议供货已成为集中采购的主要实施方式，由于集中采购协议供货产品调整周期长、产品型号变动快、价格变动滞后，使得用高价产品替换低价中标产品现象时有发生，而一些采购单位不能及时确定采购需求，采购需求因不符合政府采购规定而调整等，拖延了采购时间。这在一定程度上影响了采购价格和效率。”他进一步指出，协议供货制度“虽然在提高采购效率上有明显作用，但因协议中标价格变化滞后于市场价格变化，往往出现政府采购价格高于市场价格的情况。”在实现规模效益和采购效率的基础上，价格问题逐渐成为制约协议供货制度发展的核心问题。
2013年11月，在全国政府采购工作会议上，时任财政部副部长刘昆指出“协议供货采购中高价问题较为突出”，并强调“按照市场可选、价格可比、耗材通用、公务卡支付的原则，运用市场选择机制和电子化手段进行新的协议供货改革试点，并同步开展管理办法的研究工作”。通过新的办法，“彻底改变现行协议供货与市场脱节的状况，杜绝政府采购特供产品、专供产品，遏制‘豪华采购’与‘天价采购’，进一步提高采购效率”。这表明，协议供货采购价格虚高已成为政府采购的突出问题，也成了制约协议供货制度发展的瓶颈。创新协议供货制度，最重要的就是要解决价格问题。
2016年12月，在地方政府采购业务培训班上，时任财政部国库司巡视员娄洪在讲话中提及“政府采购推进改革创新实现新进展”时指出，“推进电子卖场建设。指导浙江开展电子卖场试点，探索政府采购反向竞价模式，着力解决零星采购的时效性，以及政府采购与社会电商的价格联动问题”。在财政部的支持下，在行业的期待中，浙江政采云以先进的电商平台基因，开始了新时代电子卖场建设的实践探索。
2017年12月，在全国政府采购工作会议上，时任财政部副部长刘伟要求“加强定点采购和协议供货管理”，提出“加快实施‘互联网+政府采购’行动，大力发展电子化采购，充分应用云计算、大数据等新技术新业态，建设‘全国一张网’的政府采购电子卖场，推进政府采购管理交易系统与第三方交易平台互联互通、信息共享、解决目前的‘信息孤岛’‘协同不足’的问题”。
从2002年开始试行，到2017年加快实施“互联网+政府采购”行动，再到如今深化政府采购制度改革的扬帆再起，协议供货制度走过了极为不平凡的18年，为中国政府采购的实践发展做出重要贡献。回顾历史，是为了不忘初心，也是为了总结经验，更好地走向未来。
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