【关注政府采购信用体系建设】信用承诺能否承担采购各方的行为自觉之重
时间：2019-08-08 访问量：1448
“我单位自愿参与政府采购活动，严格遵守《政府采购法》等相关法律法规的规定，坚守公平、公正、公开，并无条件地遵守采购活动的各项规定，我单位郑重承诺……”
近年来，越来越多的地区要求采购人、供应商、代理机构、评审专家等政府采购当事人在参与采购活动前签署上述类似信用承诺书，如违反相关承诺，自愿接受政府采购监管部门给予相关处罚并承担法律责任。信用承诺制为何广受青睐？这种创新举措，能否约束采购各方从心理上和行动上遵守法律法规，自觉维护采购秩序？
事实上，早在《政府采购法》颁布实施之际，多地就要求采购人、供应商、代理机构签署《政府采购当事人廉洁自律承诺》《政府采购廉政承诺书》《反商业贿赂承诺》等承诺书。一些地区在招标文件中将是否签署此类承诺书作为条件，要求投标供应商在提交投标文件时必须作出承诺，经其法人代表签字盖章后随投标文件一并递交，否则投标无效。
“当时是政府采购制度初创阶段，人们普遍重视政府采购预防腐败、加强廉政建设的功能，大多由财政局、反贪污贿赂局牵头发文，要求供应商等政府采购当事人在参与采购活动时，自觉接受监管部门和社会各界的监督。”一位政府采购资深专家回忆。比如，从反腐角度，要求采购人承诺不接受代理机构和投标单位送的礼金礼品、有价证券、购物券、回扣、佣金；不与投标单位及其工作人员私下接触、参与宴请和娱乐活动；不向投标单位及其工作人员索要好处费、赞助费和宣传费；不让投标单位支付旅游费用、报销各种消费凭证。从维护政府采购秩序、保障公平竞争方面，要求采购人承诺不得向采购代理机构提出任何具有倾向性或排斥其他潜在供应商的技术或商务等条款；在评标过程中，不做任何带有旨在影响评标结果公正性的具有倾向性的发言，不得影响或阻挠其他评审专家的正常发言等。此类做法，包括此后要求投标供应商在资格审查文件中提供《无行贿犯罪记录证明》等相关材料，逐渐成为政府采购的行业惯例。
而最近两年部分地区实行的信用承诺制，则是在我国社会信用体系建设整体推进的大背景下，依据《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）的通知》（国发〔2014〕21号）、《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）以及《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）等规范性文件，由当地人民政府或社会信用体系建设领导小组办公室（以下简称信用办）发文，在工商、安全生产、食品药品、产品质量、建筑市场、环保、物价、政府采购、公共资源交易、登记备案、行政审批、资金补贴、仲裁、司法公正、鉴定、认证、资质认定等管理和服务活动中推行的创新举措。其目的是借全面建立信用承诺机制，进一步强化市场主体的责任意识，促进其依法诚信经营，维护公平竞争的市场秩序；进一步创新监管方式，依托信息公示，提升市场准入的风险防控能力，加强事中事后监管，推动形成市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局。据此，这些地区的财政、民政、交通运输、行政审批等部门纷纷制定了本行业、本系统的信用承诺制度。其中即包括政府采购信用承诺制。
从定义看，信用承诺制有着较浓厚的行政色彩。如，中部某地政府《关于建立市场主体信用承诺制度的通知》明确，信用承诺是指市场主体根据主管部门或社会组织要求，在从事相关经营活动之前，遵循诚实守信原则，对自身的信用状况、申请材料的真实性以及违约责任等作出书面承诺。西南沿海某地政府《关于印发行政管理信用承诺工作指导意见的通知》则明确，信用承诺是指行政相对人根据行政机关的要求和诚实守信原则，对自身信用状况、申请材料真实性以及违约责任作出的公开书面承诺。
从类型看，信用承诺一般分为审批替代型、主动公示型、行业自律型以及信用修复型。政府采购信用承诺属于主动公示型。
记者梳理发现，当前，各地政府采购信用承诺的对象不一，有的包括采购人、供应商、代理机构三类，有的包括评审专家、供应商、代理机构三类，有的则包括采购人、供应商、代理机构、评审专家四类。
从承诺书的具体内容看，各地也存在较大差异。部分地区由地方政府或信用办发文，统一规定了各行业组织、各部门的承诺内容，财政部门在此基础上，根据政府采购的行业特点、实际工作情况、法律法规规定等，制定了信用承诺书的格式文本。如，由湖北省规定，信用承诺的内容共九项，包括承诺本单位（个人）严格遵守国家法律、法规和规章，全面履行应尽的责任和义务，全面做到履约守信；承诺本单位（个人）提供给注册登记部门、行业管理部门、司法部门及行业组织的所有资料均合法、真实、有效，无任何伪造、修改、虚假成份，并对所提供资料的真实性负责等。部分地区则未作统一规定，仅重申了政府采购法律法规的禁止性规定。个别地区还在法律法规之外，自行设定了某些内容，有些内容明显存在不合理之处。如，某地政府采购供应商信用承诺书规定，“若有违反以上承诺内容的行为，我公司自愿接受取消投标资格、没收投标保证金、媒体通报、1-3年内禁止参与本市政府采购活动等处罚。如已中标（成交）的，自动放弃中标（成交）资格，并承担全部法律责任；给采购人造成损失的，依法承担赔偿责任。”除财政部门、信用办外，一些地区的公共资源交易中心也制定了供应商信用承诺书，要求供应商在参与采购活动前签署。
在信用承诺书的签署、存档、公示及应用方面，各地则差别不大。
信用承诺书何时签署？湖北省明确，协议供货和定点服务入围供应商，在签订年度协议供货框架协议或年度定点服务框架协议时，同时签订信用承诺书。其他参与政府采购活动的供应商自愿签订信用承诺书。已注册成为该省政府采购代理机构、评审专家的，应补签信用承诺书；新申请注册为该省政府采购代理机构、评审专家的，在注册时签订信用承诺书。
海南三亚则明确，参与市本级政府采购活动的代理机构、供应商和评审专家，在采购活动开始前，通过相关网站下载信用承诺书格式文本，按照信用承诺内容进行承诺。其中，已加入海南省公共资源交易主体信息库并代理三亚市本级采购项目的代理机构，应在市财政局相关文件印发30天内，将信用承诺书报财政部门；新入库并有意向代理市本级采购项目的代理机构，在办理入库备案时，向财政部门提交信用承诺书。供应商在参与该市政府采购活动报名时，由代理机构在采购文件中规定作为供应商资格审查的内容并负责组织供应商承诺，将信用承诺书按项目名称于每月23号前汇总报送财政部门。采购项目评审开始前，由代理机构负责组织评审专家承诺，并将信用承诺书按项目名称于每月23号前汇总报送财政部门。
关于承诺书的归档及公示，一般做法为：采购人、代理机构、评审专家签署的信用承诺书经扫描后，分别上传到本地政府采购管理系统存档；供应商签署的信用承诺书，如当地已建设供应商注册管理系统，经扫描后上传到注册管理系统存档，如尚未建立，则交给接受承诺的部门或同级财政部门存档。由承诺对象或各级财政部门将各类主体的信用承诺书推送到“信用中国”当地网站集中公示，或报送至信用办，由其推送到“信用中国”当地网站集中公示。
关于承诺书的应用，各地大多规定，将信用承诺情况纳入市场主体信用记录，作为事中事后监管的重要依据以及年度检查的重要考核指标；财政部门在政府采购监督管理工作中，发现承诺对象实际情况与承诺内容不相符的，应记录不良信用行为并进行管理。
此外，关于信用承诺书的效力，部分地区明确，政府采购供应商信用承诺书为投标文件的必备要件，由投标人法定代表人签署，否则视为未实质性响应招标文件，由投标人承担由此造成的一切后果和损失；供应商诚信承诺书必须由法定代表人签署，否则其报价无效。中部某市还规定，采购人诚信承诺书由采购人办理具体采购事项时出具，应随招标文件（含公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式）一并公示，否则市县两级政府采购监管部门将强制性撤销采购公告信息；代理机构诚信承诺书由代理机构办理具体采购代理事项时出具，应随招标文件一并公示，否则市县两级政府采购监管部门将勒令整改；供应商诚信承诺书由供应商在办理具体投标事项时出具，并附在投标文件中（含电子版和文字版），否则将作为无效投标处理；评审专家诚信承诺书由专家个人在办理评审专家入库时出具，否则不予办理入库手续。
专家指出，政府采购信用体系建设是社会诚信体系整体格局中的重要部分。政府采购信用体系既包括宏观层面政府采购信用制度的建构和执行，也包括微观层面对采购主体信用信息的收集、信用状况的评估与反馈、信用行为的引导与规范等一系列措施和规则。当前，重点是强化各类采购主体信用信息的公开和运用，建立政府采购守信联合激励、失信联合惩戒机制。而部分地区推行的政府采购信用承诺制，看似符合这一要求，在法律效力方面实则存在争议，实施效果也未必尽如人意。
“表面上看，要求采购人、供应商、代理机构、评审专家签署信用承诺书，激起各方主体对法律法规的敬畏、对自我道德准则的坚守，从而共同维护公平、公正的采购环境，是一种政府采购监督管理手段的创新，但这种创新并不值得鼓励。”一位政府采购专家指出，在政府采购“放管服”改革深入推进的背景下，放权之后，如何优化和改进服务，才是重点难点问题。然而，受限于多年的行政管理思维，大家都不知道怎么做好服务，都把管理等同于服务，甚至用管理替代了服务。
深圳市公共资源交易工作委员会办公室汪泳进一步指出，从承诺内容上看，也是存在很大问题的。承诺书的法律效力远远低于法律法规和采购文件。对于政府采购法律法规、规范性文件以及采购文件早已规定好的内容，何必要求采购主体再作承诺，层层予以限制？对于政府采购法律法规以及采购文件未作规定的内容，更不应要求再作承诺，否则等于给了承诺书制定者无限的权利，也侵犯了供应商等采购主体的合法权利。比如，个别地区要求供应商承诺不得分包；除了承诺诚信投标、不恶意低价投标、中标后诚信履约外，还应承诺一旦进入定标环节成为候选供应商，必须如期提交样品，否则愿意接受没收投标保证金的处理，若中标后实际提供的货物与采购文件、采购合同以及样品不符，愿依法接受处理处罚，且不提起质疑和投诉；若违反承诺内容，则自愿放弃中标（成交）资格等。而分包以及提起质疑、投诉，是《政府采购法》赋予供应商的合法权益，承诺书内容不应违背法律法规，更不应在法律之外再作强制性规定。若供应商确实存在提供虚假材料谋取中标，串标、围标等行为，违反了承诺内容，自然应当由财政部门根据政府采购法律法规规定予以处罚，而不是根据一份信用承诺书。此外，有些地方的承诺书内容极富“技巧”，粗看上去没有问题，但细一琢磨，其实就是对投标供应商的潜在限制。如，要求未达到行政处罚情形但存在违规违约行为的供应商，同样不得参加投标等。
“信用承诺，应当是自发自愿的行为，不应由行政部门主导。”汪泳表示，相当一部分政府采购信用承诺，就是一种看似“勤政”实为“懒政”、名为“便民”实为“扰民”的行政越权行为。
对于政府采购信用体系建设中政府和市场的职能及边界问题，海南菲迪克招标咨询有限公司彭时明也给出了自己的观点。他认为，信用是市场自治手段，而不是政府治理手段，信用体系应当由市场主体自发自愿地去推动完善，政府部门不应进行太多干涉。信用体系建设，包括信用评价指标标准的拟定、信用等级的评定等，由行业协会来主导，显然更为合理。一般来说，参加行业协会组织的企业都会签署一份诚信自律公约，这相当于一份根本的、普适的信用承诺。而部分地区实行的政府采购信用承诺制，规定采购人不作承诺将被强制性撤销采购公告信息，供应商不作承诺不得参与投标或其投标作无效处理，其实是为政府采购活动设置了行政门槛，与优化营商环境、进一步降低政府采购交易制度性成本的要求相违背。实践中，如果采购主体作出承诺，但又违反了承诺内容，出现违法失信行为，由于缺乏法律依据，相关部门所能追究的只能是其违法违规行为，无法根据承诺书作出处罚。
因于法无据，无法处罚违背信用承诺的供应商和代理机构，也是中部某省政府采购办公室相关负责人的苦恼。该负责人告诉记者，在每年的政府采购代理机构监督检查中，都会发现一些代理机构不同程度地违反了信用承诺书的内容。然而，信用承诺书的法律效力是极低的，远不如采购文件，只能责令其整改。承诺书对供应商、代理机构、评审专家在采购活动中的行为不具备约束力，实际意义大打折扣。只有明确与承诺相配套的法律法规规定、惩处手段，信用承诺才能真正发挥作用。
2018年以来，广州等地曾发布《关于在政府采购活动中停止执行无行贿犯罪记录的通知》，明确供应商无需在资格审查中提供《无行贿犯罪记录证明》及相关证明材料，如有必要，代理机构可通过中国裁判文书网查询。这一做法与信用承诺制形成鲜明对比。专家建议，从减轻供应商成本、优化政府采购营商环境、不得在法律规定之外设置市场准入门槛的角度考虑，各地在推行政府采购信用承诺制等举措时，应多一些谨慎，少一些冒进。
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