政策法规

《中国政府采购报》记者近日对2019年上半年财政部发布的政府采购信息公告作了统计分析，今年1月-6月财政部共发布政府采购信息公告172则，即中华人民共和国财政部政府采购信息公告第七百一十二号至第八百八十三号，这其中包括投诉处理决定74则、监督检查处理决定28则、投诉及监督检查处理决定2则、“2018年政府采购代理机构监督检查”42则以及行政处罚决定26则。

在这172则信息公告中，大部分财政部都作出对相关方责令整改的处理，有近三分之一的公告涉及的投诉事项被认定为缺乏事实依据被驳回，有15则公告财政部作出警告的行政处罚，有1则公告财政部作出对相关方罚款行政处罚，有9则公告财政部作出对相关方列入不良行为记录名单、一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚，此外，还有1则公告财政部作出对相关方罚款、列入不良行为记录名单、三年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。

对供应商实行差别或歧视待遇“花样多”

综观上半年财政部发布的政府采购信息公告，涉及问题包括采购文件、采购过程、中标结果以及信息公告等多方面。其中，涉及采购文件的公告以“投标文件中提供的相应材料不满足招标文件中的要求”“招标文件存在评审标准分值设置未与评审因素的量化指标相对应”以及“招标文件中存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”占比最多，尤其是招标文件中存在五花八门的“门槛”，对供应商实行差别或歧视待遇，如将供应商赠送内容作为评审因素、采购文件规定被处以三万元以上罚款的供应商不得参加政府采购活动、采购文件将特定金额的合同业绩作为评审因素以及采购文件将投标产品质量和服务没有不良记录作为投标人资格条件的情形等。

对于将供应商赠送内容作为评审因素、被处以三万元以上罚款的供应商不得参加政府采购活动等问题，中国政法大学教授成协中表示，政府采购法第二十二条第二款规定：采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。该规定一方面赋予了采购人的采购自主权，可以根据采购项目的特殊要求，自主设定资格条件和评审因素，但另一方面，也对采购人的这种自主权进行了限定，即不得以不合理条件对供应商实行差别或歧视待遇。判断采购人所确定的资格条件和评审因素是否构成差别或歧视待遇的主要判断标准有二：是否与采购需求密切相关？是否构成对所有供应商的平等对待？将供应商赠送内容作为评审因素，一方面，通常来说，赠送内容与采购需求没有直接关联，将赠送内容作为评审因素就意味着采购人将与采购需求没有直接关联的因素作为评审因素，违反了上述第一个标准，即采购人没有“根据采购项目的特殊需要”来设定评审因素。另一方面，由于赠送内容本身难以量化，将其作为评审因素，可能构成对不同供应商的差别对待。从这两个角度来说，将供应商赠送内容作为评审因素，都违反了政府采购法第二十二条第二款的规定，构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。被处以三万元以上罚款的供应商不得参加政府采购活动，主要涉及对政府采购法第二十二条第一款第五项内容的理解和适用问题。该项限定的主要是供应商在参加政府采购活动的前三年内，没有重大违法记录。政府采购法实施条例第十九条进一步规定：政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。关于罚款数额，借鉴了行政处罚法关于“听证”的适用情形。实践中关于“较大数额的罚款”的具体数额，主要根据各地方、部门听证标准来确定。“三万元以上的罚款”有时未达到地方或主管部门确定的“较大数额罚款”的标准，因而不构成重大违法记录。招标文件规定“被处以三万元以上罚款的供应商不得参加政府采购活动”，提高了参加政府采购活动的“门槛”，排斥了那些受到过三万元以上罚款但尚不构成“重大违法”的供应商，违反了政府采购法第二十二条第一款的规定，构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

“特定金额的合同业绩既不可作为供应商的资格条件，也不可以作为评审的实质性条件。”汉坤律师事务所律师孟原认为，特定金额的合同虽不是直接针对的一个企业规模来讲，但由于合同金额与营业收入相关，其实质是通过营业收入对中小企业进行限制。一个企业没有业绩（比如新注册）或者没有参与合同金额较大的项目，并不能代表该公司不能完成现投标项目。以特定金额的合同业绩作为评审因素违反了政府采购法第二十二条“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，以及《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第三条“任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”的规定。另外，孟原表示，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“87号令”）第十七条规定：“采购人、采购代理机构不得将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”，而“投标产品质量和服务没有不良记录”属于承诺、证明一类，因此不得作为资格要求。

从信息公告结果来看，针对代理机构或采购人对供应商“花样”繁多的差别或歧视待遇，财政部按照政府采购法第七十一条、七十五条均对相关当事人给予相应处罚。

政采评审规范有待加强

在政府采购中，专家评审是实现公平、公开、公正“三公”原则最为重要的环节，也是直接决定谁能成为中标供应商的关键点。在今年上半年的政采信息公告中，涉及采购过程中存在的问题主要集中在评审环节。比如，评审现场管理不规范，在“山东大学齐鲁医院（青岛）医疗设备采购项目”中，海逸恒安项目管理有限公司仅委托一名律师事务所工作人员在评标现场进行见证，违反了87号令第四十五条第一款第七项“采购人或者采购代理机构负责组织评标工作，具体职责包括维护评标秩序，监督评标委员会依照招标文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审，及时制止和纠正采购人代表、评审专家的倾向性言论或者违法违规行为等”的规定。另外，信息公告中还显示了对评审报告内容不完整、评审录音录像未妥善保存、评标委员会成员打分修改未签字等问题。

天津市财政局政府采购处周光智认为，评审现场管理不规范等问题主要原因有两个方面：一是代理机构组织不到位。一方面，一些代理机构以不干预评审、避嫌为由，没有尽到组织义务，如核对资料的完整性、复核分值计算结果是否正确等，导致一些现场可以解决或避免的问题形成了不可改变和弥补的错误。另一方面，代理机构疏于硬件设施建设，保留证据资料的意识不强，如监控设备等缺失或操作不熟练，导致没有做到全程录音录像或未能完整保留。二是评审专家的政策水平不高。多数专家认为只要对评审中的技术问题或者评审结果负责即可，而不了解相关法律制度对评审过程的要求，导致在评审环节、细节，如签字确认、独立评审等方面出现问题。针对以上问题，周光智建议，一是落实代理机构代理责任。强化代理机构按照相关要求加强硬件设施建设和人员配备，确保具备组织采购活动的基本条件。加强对评审过程的组织和政策指导，而不仅仅是将评审人员组织到一块就万事大吉，听之任之。二是加强对评审专家的政策培训。既然身为政府采购评审专家，就不能仅仅只懂技术和业务，还需要懂“政府采购”和“评审”，自觉按照法定程序和要求进行评审，确保不出现低级错误和“硬伤”。三是建议加强采购人、代理机构以及评审专家在质疑投诉方面的责任。目前，对供应商在一定时期内投诉3次以上不成立的，要列入不良行为记录名单。但是，对采购人、代理机构和专家则没有这方面的规定，建议加强这方面的责任规定。另外，对于重大项目、特定类别项目，如涉及公共利益的安全类、食品药品类等，实行专家责任终身制很有必要。

“提供虚假材料谋取中标”违法违规行为依然时有发生

政府采购法第三条规定，我国政府采购活动遵循公开透明、公平竞争、公正以及诚实信用原则，且政府采购相关法律法规也对非诚信行为作出了明确界定和严格禁止，但在实践中，依然有不少供应商“明知故犯”。

今年上半年，财政部发布的信息公告中涉及中标结果的主要问题是提供虚假材料谋取中标。涉嫌提供无效或虚假的证明材料等违法违规行为，如第八百三十七号信息公告中“中山大学孙逸仙纪念医院采购医疗设备招标项目第1包”，南昌禄发公司提供的血液透析设备铭牌显示的医疗器械注册号与投标文件中的不一致。经查询国家药品监督管理局官网，南昌禄发公司投标文件中的医疗器械注册号不存在等。从公告结果来看，财政部依法对当事人不仅作出罚款、列入不良行为记录名单的处罚，还作出禁止相关供应商一定期限内参加政府采购活动的行政处罚。

此外，未按照规定公告政府采购合同也是上半年代理机构和采购单位违法违规行为的“重灾区”。如政府采购信息公告内容不完整、逾期发布成交公告、中标（成交）公告的发布日期与中标（成交）通知书发出日期不一致、未按照规定公告政府采购合同等问题。

中央财经大学政府管理学院教授徐焕东表示，为规范政府采购信息公告行为，财政部在2004年就印发了《政府采购信息公告管理办法》（以下简称“19号令”）对发布政府采购信息公告行为进行了明确规定。其中第二十条规定，“招标投标信息由采购人或者其委托的采购代理机构负责在政府采购信息指定发布媒体上公告。”但是，指定媒体对信息只有刊发权，没有审查权，因而，发布的信息公告会存在不少不规范问题。比如，信息发布时间欠规范。有的地方甚至会出现今天发公告、明天就开标的情形。徐焕东表示，发布信息的时间越短，范围越窄，参加政府采购的供应商就会越少，甚至会使最有可能中标的供应商因未能及时获得采购信息而失去投标机会，无形中给“意中人”创造了更大的中标几率，这就是人们常说的“暗箱操作”。另外，部分地方还存在政府采购信息公告内容不完整的问题，如招标文件上采购货物或服务信息过于笼统，具体采购内容详见招标文件等，随后又以高价出售招标文件。针对以上问题，徐焕东认为，政府采购信息发布是否规范关系到政府采购活动是否规范。一方面，采购人或者其委托的代理机构要各尽其责提高认识，重视公告发布内容、格式等方面的质量。采购人委托代理机构发布公告的，应对代理机构草拟的公告进行审核，并承担相应责任。从编制采购信息的源头上消灭错别字、内容残缺不全、设置陷阱等错误，减少供应商询问、质疑和投诉，提升采购质量和效率，提高政府采购的公信力。另一方面，供应商也应当关注各指定媒体的政府采购信息披露情况。对未履行政府采购信息公开义务的机构以及指定媒体开展有悖公益性宗旨活动的，及时向财政部门举报或投诉，维护自身应有的合法权益。另外，徐焕东还指出，今年年初财政部对19号令进行了修订，形成《政府采购公告和公示信息发布管理办法（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。其中指出，“指定媒体应当采取必要措施，对政府采购公告和公示信息发布者的身份进行核验，不得擅自删除或者修改信息内容。指定媒体发现政府采购公告和公示信息内容违反有关法律法规规定的，有权拒绝发布。”《征求意见稿》中的规定把政府采购信息指定发布媒体赋予为信息公告“把关人”，即不仅要“把关”发布信息者，还要“把关”信息内容，过去采购人或代理机构的信息发布“一言堂”时代将终结，这对提升采购信息公开透明度是极为重要的。