行业动态

  近日，某省为了支持中小企业的发展，出台了《关于进一步加强政府采购促进中小企业发展的通知》，该通知是全面落实《政府采购促进中小企业发展管理办法》的具体化，许多措施都很好，在疫情还没有完全控制下，具有一定的现实意义和指导意义。但同时发现，该通知却有点不足，主要反映在要求在政府采购活动中取消投标保证金和不得收取采购文件工本费。此两项规定，既有违反上位法之嫌，又有点顾此失彼之意。有一种“按下葫芦浮起瓢”的感觉，欠全盘考虑。

首先，在政府采购活动中，收取投标供应商的投标保证金，不是我国政府采购活动的首创，基本上所有国家和国际组织在政府采购活动中，都有此规定。投标保证金制度是为了对投标供应商投标行为进行约束的一种措施，从另一方面也反映了投标供应商的实力，在特殊情况下，还可以弥补采购人或采购代理机构的损失。没收投标供应商的投标保证金实际上是对投标供应商违背诚实信用原则的一种惩罚。所以，在政府采购活动中设立投标保证金制度是国际上通行的作法。《区域全面经济伙伴关系协定》已于2022年1月1日生效，而且我国早已启动加入《政府采购协议》的谈判工作，我国的政府采购与国际接轨是迟早的事，今后是否存在，在政府采购活动中，对国外供应商收取投标保证金，对国内供应商不收取投标保证金，实行双重标准？

有些管理者思维固化，将复杂的问题简单化处理，所以，认为只要采取了“取消、不搞、不允许”就没有矛盾、万事大吉了。岂不知，简单地取消投标保证金会“后患无穷”，使整个政府采购管理链中断。

所以，对于投标保证金的问题，不易简单地取消，而是加强管理，使其规范化。

再则，“不得收取采购文件工本费”的规定。此规定是减少了中小企业供应商参与政府采购活动的成本，但有没有考虑，大多数采购代理机构也都是中小企业，相对而言，也是供应商，甚至是微型企业，他们的利益和权益是不是也应该支持和保护？

为了落实国务院的“双创精神”，财政部将采购代理机构的审批制改为登记制，采购代理行业成了吸纳就业的一个新的增长点。仅2022年1月7日，全国登记的采购代理机构有33家，就业人数为222人，平均就业人数为6.7人。截止2022年1月7日，全国登记的采购代理机构有34358家，按6.7人计算，最少吸纳就业人员达23万人。虽然不能与N个中小企业相比，但他们也是中小企业，他们的权益也要保障。

目前，无论是政府采购法规，还是出台的促进中小企业发展管理办法，好像都把采购代理机构“遗忘”了。

一是从政府采购法规到《政府采购代理机构管理暂行办法》，没有一条是关于采购代理机构权益保护的条款。

二是从《政府采购促进中小企业发展管理办法》到《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》再到《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》，没有一条是涉及采购代理机构的利好政策，好不容易有关于清理“备选库、名录库、资格库”的通知，可后又专门澄清说不包括采购代理机构的遴选建库问题。采购人的遴选建库，给采购代理机构增加了大量的工作量和管理成本，而这种遴选模式又没有规范的制约束，有比没有更可怕。

而采购代理机构等来的是有些省份的“一增两取消”。“一增”是增加评审劳务费报酬标准，由300元的起点，增加到400元。“两取消”是取消投标保证金、取消采购文件工本费。而对于“采购文件工本费”还专门解释为不是专指“工本费”，就是不许“卖标书”。至于采购文件的制作成本，好像是没有人工成本似的。对于令87号“招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定”等上位法的规定置之不理。

看似取消采购文件工本费，只是减少了采购代理机构的收入，但这“两取消”对于采购活动的影响却很大。

一是在政府采购活动中，收取投标供应商的投标保证金，是整个采购活动管理链的重要一环，它是投标供应商是否实质响应的诚实表示，是对约束措施。

二是投标保证金是采购人或采购代理机构在政府采购活动对供应商的一种抓手。在一定程度上，对于投标供应商仅有信用保障是不够的，它必须是体系化的程序。一旦投标供应商在政府采购活动有违反采购文件约定的行为的时候，也就是在投标、响应的时候，其违规行为导致采购活动中止或终止时，先接受的是财产罚，再才是行为罚，最后才是信用罚。这三种处罚是一个有机的整体，缺一不可。

三是取消采购文件工本费，降低了供应商围标的成本，增加了围标的机率，加大了采购活动操作失败的可能性。

“两权相利取其重，两权相害取其轻”，孰轻孰重？

有一位采购代理机构的经理与笔者聊天时曾说到，“每一次的压实采购人的主体责任要求，都是采购代理机构责任的加重和工作量的增加”。此话没有毛病，因为，采购代理机构是采购人的受托人，职责是采购人的，也就是受托人的。但它同时也反映了一个问题，责任多了？工作量大了？收益是否增加了呢？

从单一来源采购方式到进口产品的论证，从制定采购需求到采购需求的调查，这都应该是采购人的主体责任下的工作，然而却通过委托“转移”到了采购代理机构身上了。按理，也没有错，可问题是采购代理服务费却没有因为委托工作量的增加而增加，反而是相对或绝对地减少。

下面有一组数据：

2020年，全国居民消费价格指数（CPI）比上年上涨2.5%。

采购代理机构组织的每一次的单一来源采购方式和进口产品的论证其支出都在1000至1500元（此费用可算特殊情形下，非常态）。增加支出10%（以下按100万项目预算的代理服务费1万的标准计算）。

有些采购人“层层加码”，将采购项目预算1000万元以上等才需要做采购需求论证的，压低到100万元，采购代理机构做一次采购需求论证其支出在1000至1500元。增加支出10%。

调整了评审专家评审劳务报酬标准，省级政府采购项目评审2小时由原来的300元，增加到400元。5个评委就增加了500元。增加支出5%。

不允许出售采购文件，平均按4家，每份按300元计算，是1200元，减少收入12%。

一般通过遴选的采购代理机构还要求有采购代理费用折扣，其折扣率在80-85%之间，按85%，则减少15%的收入（有时供应商中标、成交后，再通过采购人的负责采购项目的人员打招呼，要求再予优惠。有的项目甚至打折优惠70%）。

这几增几减，还不算有些项目有评审专家的交通费、住宿费和误餐费以及“杂七杂八”的费用支出，所以，一个50万至100万预算的采购项目，其代理收益微小；如果采购项目有质疑投诉、采购活动失败或废标后第二次采购或重新评审，采购项目时间一拖，肯定是亏损的。

本来规定采购代理服务费（法理上谁委托谁付费）、评审专家劳务报酬费是由采购人支付的，但一直没有执行、也没有人强调、落实检查，忽视了采购代理机构在遴选活动是采购人的供应商和中小企业的问题。

一项管理制度、管理程序的存在必定有其合理性，除非是“恶政”，当简单地取消管理链上的某一规定之后，是否考虑过采取其他手段来弥补其管理空缺？否则就会出现管理真空。如不要求投标供应商提交投标保证金，供应商在投标有效期内中途退出或撤销投标，使采购活动因不足法定三家而中止，那采购人的时间损失、采购代理机构的经济损失谁来弥补？采购活动如何保障正常进行？

如何解决既要落实政策，保护中小企业的合法利益，又要保证政府采购工作程序的合法性、完整性，就必须全面考虑。所以，在前不久召开的全国财政国库暨政府采购工作会议上，财政部强调，要优化顶层设计、努力增加政府采购法律制度的系统性、整体性和协同性。对于财政部的政府采购改革“系统性、整体性和协同性”的理念笔者十分认同。

其实，关于“采购文件工本费”问题，完全可以在专门预留给中小企业的采购项目中规定不收取，而在其他采购项目中收取。这既落实了政策，又承认了采购文件制作者的劳动成果，还保护了采购代理机构也属于中小企业的属性的利益，可谓“一举三得”。