行业动态

作者陈炜，单位系湖北省农业科学院粮食作物研究所。

政府采购(Government Procurement) 是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供服务，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，公平竞争，由财政部门以直接向供应商付款的方式，从国内、外市场上为政府部门或团体购买货物、工程和劳务的行为。

国内外对政府采购的界定有所差异。在我国，政府采购的法定概念，广义上指政府采购的主体（各级国家机关、事业单位或团体组织）利用财政拨款、自有或融资资金进行采购，或是利用社会资本进行PPP项目采购；在狭义上是指对货物和服务的政府采购。

2015-2017年我国政府采购规模持续快速增长，2015年全国政府采购规模首次突破2万亿元，到了2017年，采购规模就已经达到了3.21万亿元，比2016年同口径增长了24.8%；但到了2018年，全国政府采购规模增幅趋缓,采购规模达3.59万亿元，较2017年仅增长11.7%，是自2015年以来增幅首次低于20%。

出现以上变化，刘志毅、姜爱华(2019)认为政府采购增速放缓，与财政支出规模增速放缓密不可分，我国经济从高速增长转为高质量发展已成为新常态。政府自身运转的经费开支压缩，直接带来政府采购规模增速放缓，这种变化是财政支出绩效提升的表现。章辉(2019)认为政府采购增速放缓和国家政府采购深化改革分不开的，与政府采购领域“放管服”改革的不断推进有关，由于近年来我国在政府采购领域不断推进放管服改革，这利于落实采购人采购主体责任，保障采购人采购自主权，也是我国经济社会发展持续向好的一个重要表现。

一、采购文件在政府采购活动中扮演的重要角色

政府采购的流程主要包括编制政府采购预算、制定政府采购的实施计划、采购的组织和实施、监督和检查。在整个政府采购的过程中，哪个流程更为重要？文章认为“制定政府采购实施计划”相对来说更为重要，有了实施计划，就有了正确的方向，后续工作按照计划能更顺利地开展。

如何做好政府采购的实施计划？文章认为主要体现在采购文件的编写工作中。

采购文件是指采购人为完成采购活动所制定的文件，包括商务性文件内容和技术性文件内容，更具体地说，采购文件包括采购预算，招投标文件、评标标准、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件，它涵盖了整个政府采购流程的所需资料，它的角色非常重要，可以说是一项政府采购工作的灵魂。

（一）采购文件对于采购人的重要性。

采购人通过采购文件招标。由于在政府采购过程中，采购人不能直接表明自己想要采购的具体物品、服务或工程，只能提供相应的购置用途、规格尺寸，技术参数，价格范围，购买数量，通过采购文件将其需求公开，也就是说，采购文件需要体现采购主体的采购方式，采购范围，采购内容。采购文件是采购人需求的准确描述，采购什么，数量多少，需要什么品质的产品，需要什么级别的服务，什么时间交货，合同如何签订，出了问题如何解决。好的采购文件，能表明采购主体的采购意图，所写即所买。

（二）采购文件对于供应商的重要性。

供应商需要通过采购文件了解采购人的需求，进而决定是否投标。供应商作为政府采购的重要当事人之一，用好政府采购赋予供应商的知情权、参与权、获益权、监督权，就可以获取更多的商机，从市场上众多商家中脱颖而出。政府采购有一套严谨的游戏规则，通过对采购文件的分析，供应商可以了解采购人的采购意图，从投标环节、评标环节、签订合同、履约环节以及质疑投诉方面，充分解了企业如何能参与政府采购项目，需要注意的问题等等。所谓知己知彼，百战不殆。

除了以上论述的采购文件的重要性，在政府采购的其他环节中，评审专家需要依据采购文件评标；中标人根据采购文件提供货物；采购人根据采购文件验收货物，采购文件是进行高质量政府采购的行动指南。

二、不重视采购文件，容易出现的问题

目前，由于政府采购文件尚未制定官方标准，采购人和采购代理机构在编制过程中，主要根据国家发布的相关法律法规制作，有一定的发挥空间，也能体现出代理机构的文件编制水平和能力。根据中华人民共和国财政部“2018年政府采购代理机构监督检查”的信息公告，笔者统计了有关采购文件的易犯错误点，归纳起来主要有以下三点：1.没有考虑采购过程中的细节，导致采购文件中的采购目标模糊或政府采购信息内容不完整，不是采购人真实意思表达；2.采购目标的没有合理性；3.采购文件中投标门槛设立过低或过高，例如为了让自己满意的供应商入围，采购文件对投标供应商限定了不合理条件等等。这些直接导致了采购过程不顺利，采购结果质量较低，采购人购买的物品或服务不符合要求，有的采购项目遭到了供应商的质疑和投诉。

曾经A市某机关需要采购一批价值20万元的办公家具，采购人对家具采购不是很熟悉，在与采购代理机构沟通时，只说明了采购家具的名称、颜色、材质、尺寸规格，但对家具的五金、板材、生产工艺、喷漆、是否环保等关键的要求都没提到，所以这些实质性要求都没有出现在采购文件里，结果中标供应商提供的家具做工不细腻，气味还比较大，根本无法正常使用，只能放在仓库搁置。采购人考虑拒签合同，但因为中标商确实是根据采购文件的要求供货的，采购人很无奈。在此案例中，采购人只考虑到了家具的普通性能，忽略了家具重要的功能性,需要考虑到使用者的健康，家具要达到环保要求。

所以，采购文件编制质量低，是采购过程中产生问题的源头。

三、做好采购文件的建议

一份高质量的采购文件是做好政府采购工作的前提保证，因此采购文件非常重要，要充分重视编制采购文件，各方面工作一定要做到位。

（一）采购人做好准备工作。

采购文件是具有法律效力的文本，采购文件的内容不能前后矛盾，不能被推翻，采购文件所写即所买，所买即是采购文件的具体呈现。如果采购文件写的很笼统，就不太容易达到采购人的采购目的，对采购的物品或服务也不会满意。

采购需求越明确，采购目标越清晰。因此采购人首先应该对采购工作要重视，要了解单位的采购项目，了解单位的需求，进行市场调研、价格测算、需求论证，了解到市场上有哪些主流厂商，有哪些主要的产品，产品的品质和档次如何。采购人了解这些信息后，根据单位的实际情况，再来提采购需求。根据这些具体要求，代理机构做采购文件，双方对采购文件进行讨论，修改，确认采购文件满意后才能开始采购工作。这是采购人的义务，也做好采购工作的基础，而不应该为了省事将所有工作都推给代理机构。

（二）代理机构要有耐心和责任心。

代理机构准入门槛低不高，有的代理机构人员业务素质不高，为了多做采购业务，对于采购人的采购目标，仅通过简单了解，就迅速确定了商务要求和技术要求，招标文件是否全面表达采购人意图，根本不关心。不少采购代理机构的从业人员不具备组织采购的能力，经常由于时间、精力所限，不能全力以赴，采购文件基本上是套用其他采购文件的格式，应付了事。

采购工作是专业性、复杂性的。采购文件是搭建在采购人与投标人之间的一座桥梁，代理机构如何把这座桥修好，需要代理机构具备“两心”：耐心和责任心。代理机构应该有长远发展的眼光，有耐心地培养具有高业务素质的员工，通过定期集中培训或聘请专家授课等方式，不断完善员工对常见采购标的的产品知识，提高员工的政府采购法律素质；在政府采购的深化改革的大背景下，代理机构面对新形势、新情况，需要更新专业知识，使采购人有疑问可咨询，成为他们政府采购工作的顾问，避免他们在采购工作中遇到问题无从下手的情况。 

四、结语

每一份高质量的采购文件，都是采购工作者和代理机构通力合作的结果，是辛劳和智慧的结晶。当政府采购工作者具备了不怕困难、不怕吃苦、勤恳工作、默默奉献的决心，政府采购工作才有发展的基础和动力。

采购文件编写只是政府采购工作中一个小小的环节，背后却凝结着各方面的付出。政府采购是一项复杂的工作，特别是在政采深化改革的大背景下，需要采购的践行者具备开拓创新精神，不断积累经验，才能将深化改革推进深入。

参考文献

[1]郭毅．市场营销学原理：电子工业出版社，2008年。

[2]刘海桑．《政府采购、工程招标、投标与评标1200问》（第二版）．北京：机械工业出版社，2016。

[3]数据来源于中国政府网http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/06/content_5427829.htm.

[4]李金升.政府采购文件编制易犯的29个错误[J].中国招标，2019（34）：40-49。

[5]赵灵燕.政府采购中常见错误分析及应对建议[J].中国招标，2019(41):9-10。

[6]杨乐.事业单位加强政府采购管理研究[J].财经界(学术版),2019(22):12。