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作者刘涛，单位系新华通讯社办公厅。

政府采购制度的深化改革，是近年来政府采购理论和实务界关注的焦点，达成的共识很多，争议也不少，有些争议还比较大。这样一个关乎几万亿市场规模的公共采购制度改革，有争议很正常，站在各自的角度和立场其关注点自然也不同。任何法律制度的建立和完善都是利益分配、彼此平衡的产物，充分的调研论证、意见征求是极为必要的，也是现代立法贯彻民主立法、科学立法的一个基本要求。

2018年11月份中央深改委审议通过的《政府采购制度深化改革方案》（以下简称《方案》），可以说是政府采购制度演进过程中的一个里程碑，集中体现了此前一段时间政府采购制度深入讨论、百家争鸣的成果。《方案》所提出的六大改革领域，涵盖了政府采购制度的方方面面，这些领域要改革，要解决现在政府采购面临的困境和难题，这是个普遍共识，但是怎么改、采用什么方式，也就是改革的思路、方向、原则、路径，争论从未停息。

《政府采购法》实施十六年来，各方面各环节都暴露出很多问题，立法的问题、司法的问题、执法的问题、守法的问题、法治环境的问题、法律传统的问题，不一而足。有的是我们现在法治建设的一些基础性问题，比如人们法治意识的养成教育，有的是政府采购制度本身的问题，比如权利分散互相制衡造成的责任不清、突出政府采购的三公原则衍生出来的程序中心主义、漠视政府采购的市场交易属性过分剥夺采购人权利等等。由此造成了我们的政府采购规模虽然在迅速增长，但是采购的效率和效果满意度不高，所以深化改革是必然的。

《方案》里列举的六项改革目标，是在深刻总结采购实践、直面现实问题的基础上提出来的，涉及的面很广，但是归纳起来，不外乎两个方面，一是政府采购规则体系的科学化、精细化建设，二是政府采购的全链条、全过程管理，而这两个方面或者说目标，都涉及到怎么去看待采购程序及其与采购结果相关性的问题。采购人主体责任的强化、代理和评审机制的重构、交易规则的完善、监督管理机制的健全等等改革，其背后的改革逻辑和路径选择，都绕不开对这一问题的正确认识。

一、程序中心主义是如何形成的

对政府采购制度诸多问题的批评当中，认为它重程序轻结果的批评很多，相对比较集中，实践中也确实有这个问题。很多采购项目程序执行的很严格，采购效果却差强人意，出了问题无人负责；合同缔结与履约阶段脱节，合规风控不到位，合同纠纷诉讼频发等等。

《政府采购法》并非程序法，这一点与《招标投标法》有本质的区别（两法立法基础及目的不同，此处并没有褒贬之意），其本质上属于实体法的范畴，但是在程序中心主义的道路上却越走越远，是多种因素综合作用的结果。

众所周知，《政府采购法》的制度框架和规则体系是移植而来的，立法过程中大量借鉴和引入了国外的采购制度和规则，如联合国的采购示范法、WTO的政府采购协议、世行亚行的采购指南等。这是我们当时立法基础、立法经验、立法技术各个方面都不够成熟的情况下的必然选择，也是一些国家或地区加速实现本国本地区法律制度、法律体系现代化的必由之路。而所有这些外来的采购规则和制度，其重心或者说主体部分，都是围绕采购程序的规范化展开的，对采购需求和结果鲜有涉及（这与本国本地区的法律体系、立法传统有很大关系），程序法的特征非常明显，在这方面，作为公共采购法基石之一的《招标投标法》体现得更为突出。

在既没有采购实践基础，又缺乏多样化的法律文本做参照的情况下，《政府采购法》的程序导向是不可避免的，一个很明显的例证就是对采购两端即需求确定和结果评价的关注度不够，有限的几个条款也大多是原则性或者是指引性的规定。虽然它也曾力图在采购程序之外，通过与现有的财政管理体制对接，实现对采购链条全过程的管理，但是相关的条款设置过于笼统、原则性太强（这也是我们立法的一个普遍问题），实施起来比较困难。相比之下，有关采购程序的规定则更为具体、操作性很强，以至于《政府采购法》实施很多年，仍然有不少人认为它是程序法。

后续出台的《政府采购法实施条例》虽然看到了这个问题，对采购需求和结果的表述明显增多，并以此为基础，在很多条款中贯穿了对需求和结果的重视（评审因素的量化要求是非常明显的例证），但是总体上而言并不突出，基本上保持了《政府采购法》的逻辑架构。

在这期间陆续出台的大量的部门规章、地方性法规、地方政府规章和规范性文件，对政府采购程序中心主义的形成影响更大。其中大部分的法规规章基本上都在如何强化程序管理上下功夫，主要的内容不外乎招标投标管理、质疑投诉管理、信息公告管理等等，有关采购需求和结果评价的法规制度虽然数量也不少，但是总体上占比不高。所有这一切都很容易给人造成一种印象，似乎立法的重心在采购程序而非采购结果或者说绩效。

除了立法问题，政府采购法律实施过程中过分强调三公原则和廉政目标，忽视其他立法目的的问题也很突出，客观上推动了程序中心主义的泛滥，在这个问题上，部分地方的政府采购监管机构（广义上还包括审计机关以及其他各类检查评估机构）是有责任的。 

这几年大力推进的放管服改革和优化营商环境建设，其中很大一部分工作就是在清理采购领域中无处不在的审批、备案事项，大多数的审批和备案的创设不但于法无据，并且主要集中在采购程序各个环节，比如强制进场交易、采购方式核准、评委会组成审批等等，甚至在有的地方，采购人代表都不能进入评标委员会，评审专家在评审现场对任何专业问题的讨论都被禁止，程序导向的监管模式是比较普遍的。

长期以来，部分政府采购监管机构把采购程序合法性问题置于监管的中心位置，对采购需求合理准确与否、采购合同是否得到全面履行、采购交易目的是否实现缺乏应有的关注。采购监管的这种厚此薄彼，产生的原因很复杂，除了立法的原因，更多的是对政府采购法律法规的认识问题、队伍建设的问题、行政管理分工负责的问题。当然也不能否认部分部门、单位追求表面成绩搞形式主义，毕竟采购程序的规范和约束相对容易，是可量化、看得见的，对采购结果和绩效的管理短期内则很难见到成效。

法律实施之所以重要，就在于法律条文本身的概括性、抽象性及其中所蕴含的立法理念和目标，需要通过一个个具体的案例来展现，并基于此来影响人们的思维方式和行为习惯。政府采购监管机构的程序中心主义对政府采购制度的影响是极为深远的，其通过行政执法行为传导出来的有关法的理解及适用的原则、标准等，在很大程度上决定了过去十六年政府采购制度发展、变革的方向。

采购人（包括采购代理机构）的问题当然也不容忽视。采购人作为预算资金的使用者，花别人的钱办别人的事，这样一种委托代理关系的存在，使得采购人很难发自内心的去关注采购过程和结果。不管是出于客观原因还是自身利益考虑，采购人对政府采购的认识和看法，都要受制于监管机构的管理思路和内部考核评价机制的价值取向，如果这两者都把采购程序合法性作为政府采购的源头和宗旨，采购人就不可能去关注采购需求和结果，这是在现有体制下人性的必然选择。采购代理机构作为采购人的代理人，自然更没有这个动力、也没有这个权限去关心采购需求和结果。

二、程序中心主义如何纠正

此次政府采购制度深化改革的最终目的，就是要回归政府采购的本质，承认其市场交易属性，把交易目的实现与否、实现程度，作为评判政府采购制度优劣的立足点。因此，此前的程序中心主义必须要摒弃，这一点在近期下发的政府采购制度深化改革具体实施意见（部分意见还处于调研论证阶段）中体现得很明显。

只要细心研究就会发现，实施意见对现有政府采购程序予以简化、弱化的思路是一以贯之的，对采购人权利的扩充、评审专家组成及作用的重新定义、定标原则的多样化，都是这一改革原则的具体表现。在深化改革进程加速推进的今天，强调政府采购程序的工具性特征，重申采购结果的重要性，对纠正现阶段程序为王的理念和做法是非常必要的。

但是，重申采购结果的重要性，并不代表采购程序可有可无、没有独立存在的价值，也不能由此就认为重视采购程序的规范化建设有什么问题。政府采购制度深化改革要在采购程序正当和采购结果最优之间取得适度平衡，既要防止程序中心主义，又要杜绝程序虚无主义，改革的难度很高，需要综合考虑各方面因素，某种程度上也决定了深化改革的成败。

有关实体法与程序法、实体正义与程序正义的关系问题，法学界虽然还有不少争议，但是有三点基本的共识：一是程序法有其独立价值，并非仅仅作为实现实体正义的工具而存在；二是实体正义与程序正义相辅相成、对立统一、彼此成就；三是程序正义只是实现实体正义的必要条件而非充分条件，这些共识对于我们正确认识采购程序和结果的关系、深化政府采购制度改革同样具有很强的指导意义。

财政部关于政府采购制度深化改革具体实施意见的不少内容，单从体系规则的稳定性和延续性而言，未免有点矫枉过正，有去程序化的倾向。但从革故鼎新、追根溯源上而言，这样做也有其合理性，毕竟我们过去在程序中心主义的道路上走得太远。这样一种刻意削弱采购程序重要性的改革思路，主要还是要表明政府采购的本质是实现交易目的，也就是《政府采购法》第一条所说的“提高政府采购资金的使用效益......保护政府采购当事人的合法权益”，其他的诸如“维护国家利益和社会公共利益、促进廉政建设”等等，都是在此基础上派生出来的，更高层级的目标。政府采购所强调的公开、公平、公正，以及由此建立起来的采购程序和规范，都应服从于这一根本目的，不能反客为主，过分突出程序的优先性。

所以，政府采购制度深化改革的去程序化只是表面而非实质，是手段而非目的，这是政府采购制度作为公共采购行为规范的本质属性所决定的，深化改革再怎么改，都不能脱离这个基础。

政府采购资金来源的公共性、采购目的的公益性（并非全部），决定了采购程序的公开性，这个公开性要求采购程序的设计要满足统一、量化的标准，最大程度的消除人为因素的影响，实现人人看得见、人人可监督，也就是通常所说的形式正义、程序正义。联合国的采购示范法、WTO的政府采购协议、世行亚行的采购指南以及我们的《政府采购法》之所以把程序正当作为立法基础，其原因就在于此，这也是采购程序的独立价值所在。美国前首席大法官威廉姆·道格拉斯曾经讲过，权利法案的大多数规定都是程序性条款, 这一事实决不是无意义的, 正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。只有在程序本身的正当性、合理性得到认可的前提下，人们才会去相信实体正义实现的可能性。

政府采购程序中心主义的主要问题不是说过度重视程序合法，而是在于脱离了采购需求和结果去空谈采购程序正当性问题，是偏离采购本质追求单一目标的问题。并且程序中心主义是不是真正把程序合法化作为终极目标都很难说，很多时候这个合法化只是一个为实现自身目的的借口而已。

从这个意义上来说，深化改革的去程序化就要掌握度的问题，去多少、去哪些，需要反复权衡，不能为了采购结果和绩效大幅削弱采购程序的规范化建设。程序正当与实体正义之间虽然并没有正相关关系，但是程序的随意性一定会大概率增加实体正义实现的难度，即使实现了，其偶然性因素也会很高，法律制度的预期性、稳定性基础就会动摇，这对于政府采购制度的发展和完善而言有害无益。

政府采购制度深化改革在顶层设计和具体方案落实方面做了非常周密的安排，特别是在扭转长期存在的程序中心主义倾向这一问题上，提出了很多有建设性的、预见性的意见。但是部分改革方案是否符合我们现在的世情国情、有些改革思路是否过于激进，仍然需要广泛深入的讨论和论证。

比如现在对招标方式的泛化批评很多，不区分项目特点和规模，什么项目都要招标，确实没有必要，但是大幅度缩减招标适用的范围是否会更好？至少现在还没有任何可信的实证研究能够证明，竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源这些非招标方式，其采购效果比招标方式更好（除了采购效率高一些），实际情况可能要差得多。

政府采购的公共属性要求采购程序的公开化，而招标无疑是所有采购方式中公开程度最高的，只有公开才有竞争的可能、采购效果最优的可能，把招标作为政府采购的主要方式理论上并没有什么问题。很多批评者认为，标准统一的货物和服务应该招标，采购需求不明确的项目没有办法招标，但是此类项目是否可以分阶段招标？能否部分放开在采购过程中进行实质性谈判的限制？能不能在招标方式之下区分项目采用不同的招标流程？所以这个问题的实质在于怎么招、使用什么方法招的问题，在于招标方式的完善和高适应性问题，不是应不应该招标的问题。

现在真正需要解决的是，如何在确保采购程序公开性、正当性的前提下，实现与采购效果和效率的双赢，这就要求对现有的招标方式做一些技术层面的调整完善，通过改革使得招标规则更加科学合理、能够适用的项目类型更多、采购的效果更好，不能因为招标方式有问题就去限制它的使用。在全民的规则意识还比较薄弱、采购程序规范化建设还谈不上完善的当下，招标方式的适用范围不宜急剧缩小，随着政府采购制度的法治化进程逐步规范可能更好些。

评定分离定标原则的推出同样有这个问题。作为此次深化改革实施意见中具有颠覆性意义的举措，其积极意义毋容置疑，有利于加强采购人的主体责任，强化政府采购的结果导向。但是这一目的的实现需要很多基础性的东西做支撑，没有供应商的诚信投标、评审专家的专业化建设、规范成熟的市场环境加持，不解决采购人的科学考核问题，最终确定的中标人是否是最优选项就很难说。

评定分离只是增加了选择确定最优中标人的可能性，并没有从根本上消除采购结果偏离采购需求和目的问题。相反，它可能会因为定标行为的科学性、规范化程度不足，大幅度增加采购人的廉政风险，强化人们对政府采购公正程度的怀疑，使得我们的政府采购最终走向程序虚无主义，相较于程序中心主义，这一问题对政府采购制度的深化改革而言可能更为致命。