行业动态

（本文发表于《中国政府采购》杂志2019年第三期，作者焦洪宝系天津外国语大学涉外法学院副

院长）

按照中央深改委《深化政府采购制度改革方案》提出的改革要求，在健全政府采购监督管理机制

方面，要在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，以推进政府采购事业健康发展为目标，

总结多年来政府采购监督管理工作的经验，研究我国所面临的加入《政府采购协议》的国际形势

，进一步健全有中国特色、设计合理、运行有效的政府采购监督管理机制。

一、总结政府监督管理的工作经验

近年来，政府采购监督管理领域已形成以法律、行政法规、部门规章及行政规范性文件为主要形

式的法律法规制度体系，特别是2018年实施的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）

，进一步将《政府采购法》规定的供应商质疑和投诉的处理程序规范化。在实践领域，财政部及

地方政府采购监督管理部门已积累形成了处理投诉和对政府采购进行监督检查的丰富案例，财政

部在2017年和2018年分别发布了处理政府采购举报、投诉事项形成处理决定的政府采购指导性案

例，对政府采购监督管理部门依法发挥监督管理职能、准确把握执法尺度提供了指南。

在司法监督领域，对政府采购监督管理的行政处理决定提起行政诉讼的案件、因财政部门认定采

购行为违法而要求采购主体予以赔偿的招标投标买卖合同纠纷民事案件、对串通投标行为以构成

不正当竞争为由要求处理的知识产权纠纷案件等政府采购诉讼案件均有发生，其中有些案例还被

媒体广泛关注，彰显了政府采购监督管理工作具有较高的活跃程度和发挥着良好的效用。

尽管政府采购监督管理工作已取得了不错的成绩，但由于政府采购市场规模巨大、涉及利益群体

众多，政府采购领域不规范的操作屡禁不止、采购市场公平竞争环境差、采购成交标的价高质次

，个别地方还出现了较严重的违规违纪问题。进一步加强政府采购监督管理工作，需要从严压实

行政监督主体责任，做好行政监督与司法监督、人大监督及社会监督的衔接，在规范采购程序运

行、封堵采购过程违规腐败漏洞、畅通利益受损者救济渠道、及时纠正违法违规行为、提高政府

采购节约资金效益等方面进行制度创新，继续发挥政府采购监督管理工作对政府采购事业发展的

保驾护航作用。

二、创新中国特色的政府采购监督机制

我国《政府采购法》将财政部门确定为政府采购监督管理的部门，建立起了上级行政主体的内部

监督检查和对质疑投诉进行行政执法处理两种行政监督管理路径。财政部门是采购预算的审批部

门，负责分配和拨付用于政府采购的财政性资金，同时对政府采购形成的行政事业单位国有资产

进行监管。财政部门有时也作为同级地方政府进行某些类别的采购项目的采购人，直接参与政府

采购交易。对于众多采购人而言，财政部门是实际能够对政府采购所使用的财政资金进行最后管

理的上级行政主体，因此其在实施政府采购监督方面具有能够直接对采购人资金利用情况及整个

采购流程资料进行调取和检查的权力，同时也能够较为便利地利用采购资金管理者的行政地位落

实政府采购监督管理的整改要求。现有对政府采购投诉的行政处理程序中，不乏有驳回投诉事项

但启动监督检查程序对政府采购违法违规行为进行直接处理的案例。当然，财政部门在正常履行

监督检查职责或处理举报事宜过程中也在适时发现问题并及时做出监督处理。应当认为，将政府

采购实施部门的内部监督检查、对政府采购市场参与者的执法检查、处理市场参与者提起的行政

审查请求，这多方面的监督管理职能集于一体形成了中国特色的政府采购行政监督管理机制。

我国的政府采购市场面临着对外开放的问题，因此在政府采购监督管理体制方面也应适当研判国

际化规则的要求。我国在加入WTO后已经多次表示要加快加入《政府采购协议》，与这一WTO诸边

协议成员们相互开放政府采购市场。为保障政府采购市场公平竞争和协议确定的成员义务的落实

，《政府采购协议》对政府采购国内审查程序设置及成员间争议在WTO争端机制下的争议解决程

序做出了规定，特别其强调各成员政府应当确保设置一个公正的行政或司法机构来审查和处理供

应商的投诉，该投诉的最终审查机构应独立于作为被投诉对象的采购人。

《政府采购协议》还规定，如该处理投诉的审查机构不是法院，则其处理决定应受司法审查或在

实施过程中适用大致相当于司法审查程序标准的程序。这些程序包括采购人应当向审查机构披露

采购文件、投诉者有权参加庭审并要求庭审公开进行、审查机构应当对所做出投诉处理决定或建

议给出裁决依据方面的解释等。

对照《政府采购协议》的要求，当前我国以财政部门为处理供应商投诉的行政审查机构，并继而

允许当事人对行政处理决定提出行政复议及行政诉讼的审查机制，在审查责任机构设置与接受司

法最终审查的流程安排上是符合《政府采购协议》的要求的。但应当注意的是，财政部门对供应

商投诉的行政审查处理职能与其作为政府采购资金预算的上级管理部门所具有的行政管理职能容

易混用，可能给人以行政审查机构独立性不足的印象。在现行投诉处理程序规定中，缺乏可使财

政部门成为听取投诉人与被投诉对象诉争两方相互攻辩意见的独立第三方的规则设计。

例如指导性案例2号某信息服务平台采购项目投诉案指出，财政部门在投诉处理期间“可以依行

政职权要求采购人、采购代理机构提供投诉人无法掌握的证明材料，事实上形成了举证责任倒置

”，这一依行政职权调取材料的职能实际上是对财政部门作为监督检查行政管理主体职能的借用

，就是当前投诉处理程序中缺乏明确的采购人举证规则的反映。而在与行政监督相衔接的行政诉

讼环节，人民法院主要审查的是财政部门对投诉行为进行处理行为本身的合法性与合理性，往往

仅给出对行政处理决定予以维持、撤销或确认违法的结论，不对政府采购交易行为的有效性直接

予以认定，也不对采购项目后续工作安排直接予以处理。法院实际上仅对政府采购投诉处理决定

进行独立审查，不直接对投诉所针对政府采购行为进行独立和全面审查。这种衔接方案从高标准

地适应未来加入《政府采购协议》要求的角度来看，有必要在将来的审查程序设计上进一步创新

，或者进一步提高财政部门作为行政审查机构的独立性，或者设置专门的政府采购法庭以更为全

面独立地处理政府采购投诉纠纷。

三、提升政府采购监督管理的效能

政府采购监督管理效能的提升是健全政府采购监督管理机制的初衷和目标。政府采购各环节正常

运行都离不开政府采购监督管理制度作为保障，政府采购监督管理效能的提升涉及到了政府采购

管理工作的方方面面。衡量政府采购管理效能，可主要从政府采购监督制度完备性、管理要求能

否被严格落实和执行、政府监督管理工作成本节约、寻求监督管理方救济的可得性、政府采购争

议解决周期长短、政府采购违规行为处理结果的可预见性、政府采购市场竞争环节的社会评价、

政府采购制度运行整体目标的顺利实现等方面加以考虑。

严格对政府采购的行政管理是强化政府采购内部监督的主要路径。按照政府采购实施流程来分析

，在采购预算审批、采购计划制定方面，为提升政府监督管理效能考虑，可瞄准节约资金、发挥

政府采购政策功能等政府采购目标，整合政府采购需求提高集中采购比例。在这一环节，规范政

府采购计划的源头管理，乃至科学设置政府采购目录和限额标准，都将为政府采购行为的全过程

顺利实施奠定良好的基础。

在采购方式选择方面，采购人或代理机构应有章可循，同时要能够结合具体项目以最符合政府利

益为衡量标准适当赋予采购人以自由裁量权，落实采购主体责任。在采购实施过程规范化方面，

加强政府采购透明度监管要求、运用大数据技术做好政府采购实施全程记录，将为政府采购的事

中监督和事后监督提供充分的材料基础。在政府采购行为的规范化方面，现在有的地方政府采购

部门出台的负面清单政策列出了采购人在设置供应商资格条件、采购需求方面的禁止性或限制性

要求，为采购人和采购代理机构强化行为合规的自我约束方面提供了对照标准。但应当注意的是

，在日益多元化的政府采购项目执行中，并不存在普适性的完整的操作模板，从政府采购管理工

作来看，强化流程设计、防范制度漏洞固然重要，但不断提高采购从业人员素质、落实采购人员

责任意识也尤为重要。

对采购人所实施采购行为的有效外部监督应逐渐成为政府采购监督管理的主要渠道。在现有政府

采购监督管理体制下，供应商可通过询问或质疑程序对采购人或采购代理机构进行监督，并继而

对不满意的答复在质疑的范围内向财政部门投诉。对投诉处理结果仍不满意的可提起行政复议或

直接提起行政诉讼。

在这一体系下，虽然有采购人、采购代理机构、采购人同级财政部门、同级财政部门的上级部门

及人民法院均参加政府采购监督管理工作，但作为政府采购参与者和利益直接相关方的供应商，

其仍严格按照先质疑、后投诉、再起诉的顺序提出自己的主张。供应商如直接绕过行政监督程序

而去法院提起诉讼，也面临着法院在民事诉讼中不对采购人及监督部门的违法违规行为进行审查

和做出法律评价的问题。这使供应商启动的政府采购监督管理工作处于多主体、单纬度的轨道上

运行。有时供应商因未购买采购文件而可能被认定为与采购项目不具利害关系而被拒之于外部监

督管理渠道之门外。

这一制度设计具有监督成本相对较低、供应商需求可在尽量少引发冲突的范围内获得解决的优点

，但也给人以进入监督程序门槛高、程序复杂、渠道不畅之感。故适当便利化供应商提起外部监

督请求的程序，保障其在采购合同授予前、采购合同授予后均具有救济途径上的可得性，缩短政

府采购争议解决周期，以鼓励供应商进行有效监督及有条件地允许第三方提起针对政府采购中不

法行为的公益诉讼，都将成为提升政府采购管理效能的重要可选路径。

中国政府采购杂志社

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