行业动态

现行政府采购法制形成于21世纪前后，受立法时政治经济环境等条件约束及立法理念影响，形成了《政府采购法》与《招标投标法》两法并存格局。两法并存致政府采购实践困境早为实务部门关注，2009年国务院将制订两法实施条例作为年度重点立法项目，以期通过制定实施细则消除两法矛盾与抵牾，之后相继出台了《招标投标法实施条例》《政府采购法实施条例》，随后的政府采购实践证明藉增强操作性消除法律体系性冲突的期待并不理想①。2011年中国特色社会主义法律体系形成以后，我国立法理念与政府采购法制约束条件均发生了根本变化，2018年中央全面深化改革委员会审议通过的《深化政府采购制度改革方案》对政府采购法制提出了顶层设计要求，当前两法的修订草案均已制定，政府采购立法模式再度成为理论与实践热门话题。在立法理念与原则现代化、“放管服”改革深入推进、现代财政制度初步建立及我国加入GPA步伐加快的当今，顶层设计政府采购法制当走法律体系化路径，以《政府采购法》为基本法，遵循法的体系性要求将招标投标定位于采购方式，采用单一立法模式。

一、政府采购制度顶层设计之客观要求

《政府采购法》与《招标投标法》两法并立背离了法律体系化准则，2011年中国特色社会主义法律体系形成以后，立法者试图通过制定实施条例和构建公共资源交易平台等方式促进政府采购法律体系化。然规则细化只能是解决政府采购法制操作性问题；公共资源交易平台建设一定程度上只是为政府采购法律实施提供技术支持，两者都不可能从根本上解决政府采购法制体系化问题。进入新时代，我国政府采购法制赖以存在的社会关系及其制度环境都发生了根本变化。法制制度是调整社会关系的规范，社会关系、人与人的互动、博弈、交易以及人类行为与社会环境变化，必然引起法律制度的变迁。②为适应这种变化，2018年11月中共中央全面深化改革委员会审议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《方案》），从《方案》的颁行主体与内容来看，是对政府采购法制体系化的顶层设计，必将推动政府采购法律体系化。

《方案》由全面深化改革委员会通过，作为中共中央直属决策议事协调机构的全面深化改革委员会通过的方案是代表中共中央而作出的，其实质就是中共中央关于政府采购制度发展的方针。在“党领导立法”的今天，这一方针必然会推动相关法律制度的发展，尤其是其权威性可以克服国务院各部门的利益之争，进而推动政府采购法制的内在一体化。

《方案》明确要求深化政府采购制度改革要坚持问题导向，其本质要求针对政府采购法制的根本问题深化政府采购制度改革。就政府采购法制本身的问题来看，其根本困境在于政府采购法律体系内《招标投标法》与《政府采购法》的矛盾与冲突，以及在这种矛盾与冲突下形成的各自规范体系。问题导向的制度完善思路必然会指向两法的根本冲突，政府采购法制的进一步发展也必然围绕消除这一根本问题而展开。同时，《方案》用词为“深化”，这意味着政府采购制度发展不能停留在过往的具体规则完善和个别规范的修补，而是要针对现行政府采购法制采购人主体责任不清晰、集中采购机构缺乏竞争机制、政府采购代理与评审机制欠科学、采购交易机制不够科学与高效、政府采购公共政策功能不完备与政府采购监督管理机制欠合力等问题根本改造现有法制。

《方案》对深化改革的具体内容和目标进行了设计，要求加快形成“采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进”的现代政府采购制度。这六项内容的核心是法律制度完善，其他五个方面都是需要藉由法律媒介成为现代政府采购制度或现代政府采购制度之支撑。可见在中国特色社会主义法律体系形成后，立法由数量性立法向质量性立法转变中，完备的政府采购法制应当从主体、交易规则、监管机制和政策功能等方面展开制度重构，并依托现代技术推进政府采购法制现代化，这涉及政府采购主体、客体、采购方式与程序及政府采购监管与政策功能，本质上是对政府采购法制的一体化完善。

二、现代立法原则之逻辑使然

现行政府采购法律体系内在分裂，部分规范与个别制度内在矛盾和冲突，很大程度上是受过往立法经验主义理念影响所致。今天，我国由立法经验主义走向了立法理念主义，并形成了科学立法、民主立法和依法立法的现代立法原则，这一立法原则必然要求政府采购法制走向体系化。

科学立法要求遵循和把握立法规律，按照经济、社会发展、事物内在规律和现代立法品格等方面的规律制定法律。就政府采购立法发展来说，就需要把握政府采购自身的规律，并结合立法规律促进法制发展和完善。政府采购自身无论在采购主体、采购客体、资金使用上都具有内在统一性，它的这种统一性为政府采购法律体系化提供了现实可能。政府采购自身所呈现的有序性决定了政府采购规范层面上体系化的可行空间，政府采购法律关系是包括采购当事人、采购方式和程序、合同授予、监督检查及权利救济等内容在内的统一关系的规范，对任何部分的割裂都是对统一关系的背离，都会造成立法的碎片化。“法律还应当连贯、一致，避免此处这样规定、彼处那样规定，从而使人们无所适从，如果要使法律成为人们所普遍接受的行为指南，那么法律体系中的各个部分之间的一致性就是必不可少的”③，是法律自身品格。科学立法就是要遵循政府采购活动自身的内在规律，促使相应规范的体系化。

民主立法本质上要求“立法者应以公共利益为目标，最大范围的公共利益应成为他一切思考的基础”④，公共利益不是立法者所凭空想象的，而是通过立法者为利益攸关的公众参与提供参与机会和参与平台，公众在此平台上通过表达和辩论消除偏见和不公，进而形成共识。“如果在立法之前所有人的主张都已经得到无偏见的考虑，即使最终某一个阶层的主张从属于其他阶层的主张，该选择可以从偏见或不公的指责中解脱出来”⑤，消除了公众偏见与不公的利益在一定程度上就是公共利益，至少是接近公共利益。政府采购的公共利益就是要发挥财政支出的整体功能，服务于社会经济发展和广大人民群众福利。财政支出整体功能具有统一性，体现公共利益的政府采购法制应当是体系化的法制。更进一步来看，民主立法中的利益攸关者并不仅仅局限于公众，也可能还涉及政府部门，政府采购法制本身就涉及国务院不同行政部门的监管权，这样政府采购中的民主立法就还包含着立法者引导上述不同部门在一个开放的平台上诚意协商和理性沟通，进而按照政府采购本身对职权配置的要求客观、理性对待各自在政府采购中的职权，这种诚意协商和沟通也必然会让不同部门认识到统一政府采购监管权的必要。

依法立法是指从国家整体利益出发，依照法定权限和程序立法，法定权限和程序是依法立法的核心要素和概念。具体来讲，就是立法规划和计划的编制、立项、法律草案的起草、法律案的审议和表决都要遵守法定权限和程序。在社会主义法制进程不断推进的今天，涉及公共利益和多个部门权力的法律草案应委托专家起草以保障公正性。就现行政府采购法制的发展和完善来说，就需要改变过去《政府采购法》和《招标投标法》及其实施细则分别由国务院不同部门起草的客观状况，而应按照依法立法要求报中共中央立项，由中共中央决定法制的起草和主体内容。尽管当前我国《政府采购法》《招标投标法》的起草仍受过往惯性作用，分别由国务院不同部门主导起草，但两法草案征求意见后应报中央决定政府采购法制的主要内容与核心模式，以期满足体系化要求。事实上，全面深化改革委员会第五次会议通过的《深化政府采购制度改革方案》就在很大程度上决定了政府采购法制发展方向、立法立项和完善内容，全面深化改革委员会作为中共中央的直属决策议事协调机构，必然会从国家整体利益出发，站在全局高度依立法本质要求统一政府采购法制。

三、现代财政制度发展之现实要求

政府采购是作为财政政策而进入制度规制视野，我国也将政府采购定位于财政资金分配、使用和管理制度，本质上政府采购与财政密切关联并随着财政制度的发展而完善。党的十八届三中全会以后，国家确立了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的现代财政制度，现代财政制度也逻辑地要求政府采购法律体系化。

首先，现代财政被定位于国家治理的基础和重要支柱，意味着财政行为与活动需要与国家治理相对接。“意味着财政并非仅仅着眼于满足政府履行职能活动的需要，而是要满足包括政府、社会组织和居民个人在内的所有国家治理主体参与国家治理活动的需要”⑥。这客观上要求作为财政范畴的政府采购要由过去简单满足政府履行职能的物质与服务保障走向履行职能本身，政府采购由单行的保障性采购走向了保障与职能采购相统一，两者的统一需要统一的原则和理念，这客观上促进政府采购规范的有机统一。同时，从国家治理本身来看，我国也提出了治理体系和治理能力现代化要求，现代化的治理体系当以现代化的法律体系为基础，作为现代法律体系的《政府采购法》由之也当体系化。

其次，政府采购资金是预算资金，也应满足现代财政制度对预算绩效考核的要求。政府采购的一个重要特性是其使用的资金属公共资金，在我国被界定为财政性资金，2015年通过的《政府采购法实施条例》对财政性资金作了清晰界定：“财政性资金是纳入预算管理资金”。2015年修改的《预算法》将绩效原则作为财政预算管理的一个基本原则，我国预算管理已经从项目支出、绩效评价走向了预算支出、绩效管理。预算绩效管理是一个涵盖“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”⑦全过程预算管理。预算绩效管理全程性决定使用财政性资金的政府采购也应当具有整体性，遵循财政支出的一体性要求完善政府采购制度是政府采购法制的应有面向。2018年7月，全面深化改革委员会通过的《关于全面实施预算绩效管理的意见》更是直接明确将政府采购纳入现代财政预算管理制度改革统筹，政府采购服从于统一的预算绩效管理，其制度必然会走向体系化。

再次，现代财政制度要求作为财政支出的行政行为需顺应“放管服”改革趋势。政府采购作为使用财政资金的行为，其本身就是财政支出，财政支出由政府财政行政部门作出，一定程度上属于行政行为。当今国务院对行政行为提出了“放管服”的改革要求，政府采购也应当遵循“放管服”改革要求。“放管服”对政府采购的具体要求则是放权于采购人，同时要对采购行为实行监管并在监管的同时给予相应的服务，三者具有一体性，这也必然要求政府采购法制按照这种一体性展开重构，走向体系化。

上述从政府采购法制自身演进内在要求看体系化，是其现代发展的应有逻辑。从国际法视角看，2019年10月我国向世界贸易组织提交了加入《政府采购协定第七份出价》，加入《WTO<政府采购协定>》（GPA）进程正在加速，加入前的法律调整迫在眉睫。WTO成员国仅有极少数国家的政府采购法制是分散立法模式未体系化，加入谈判中，相关成员国均要求我国政府采购法制体系化，适应加入GPA的法律调整要求亦需要我国政府采购法制发展走体系化路径。

①肖北庚.政府采购法制现代转型之逻辑基点与制度重构［J］.湖南师范大学社会科学学报，2020(1):47.

②[美]波斯纳.法律的经济分析（上）［M］.蒋兆康译，中国大百科全书出版社，1997:225.

③彼得·斯坦，约翰·香德著.西方社会的法律价值［M］.王献平译，中国人民公安大学出版社，1990:72.

④[英]边沁.立法理论［M］.李贵方等译，中国人民公安大学出版社，2005:1.

⑤[英]哈特.法律的概念［M］.张文显等译，中国大百科全书出版社，1996:164.

⑥高培勇.论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设［J］.中国社会科学，2014(12):104.

⑦夏津津、夏先德.新时代推动全面实施绩效管理基本构想［J］.财政研究，2018(4):119.